陳凱文：「一地兩檢」必定違憲？
高鐵「一地兩檢」問題爭拗不斷。（大公報資料圖片）
自高鐵興建以來，如何實行「一地兩檢」的問題，便一直爭拗不斷，擾攘至今未有定案。有媒體表示，政界一直盛傳「一地兩檢」方案，最快將於本月正式出台，方案將會採用參考「深圳灣模式」，即是將高鐵聯檢大樓的一部分地域，劃為內地口岸區，全面實施內地法律，內地執法人員將擁有全面的司法管轄權。
然而，「一地兩檢」問題的焦點所在，從來不是其運作模式，而是有否違反《基本法》的相關規定。因為根據《基本法》第18條第二款：「全國性法律除列於本法附件三者外，不在香港特別行政區實施」，而《基本法》第 22 條第二款和第三款則規定，「中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特別行政區設立機構，須徵得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准」，以及「均須遵守香港特別行政區的法律」。
因此，主流泛民主派一直強調，高鐵內地口岸區內若是全面實施內地法律，便有可能觸犯上述規定。例如：民主黨主席胡志偉日前便表示，不論透過哪種形式引進一地兩檢，均會違反《基本法》第22條及第18條。建制派方面，基本法委員會副主任梁愛詩，則有不同的意見。她在近日接受電台專訪時，便表示「《基本法》沒有訂明高鐵站應該點做」。
聯檢區撥歸國家可滿足法理需求
問題回來了，究竟事實是否如胡志偉所言，怎樣「一地兩檢」都是違憲呢？那便要看「一地兩檢」和「兩地兩檢」如何定義。現在我們俗稱的「一地兩檢」，是指香港和內地的通關檢查工作，同在高鐵九龍總站的聯檢大樓(或地庫)內完成。然而，如果將聯檢大樓內的內地口岸區，乃至整棟聯檢大樓，從香港特區的行政管理區域劃走，從此撥給深圳市政府乃至中央直接管轄，便能做到法理上的「兩地兩檢」，同時做到地理概念上的「一地兩檢」。
那麼，要怎樣做得到呢？在解釋法律上的修改之前，我們必須先弄清楚，香港特區設立的法源，特區內的土地所有權，以及土地管理權由來誰決定的問題。自香港回歸之後，香港特區內的土地和海洋主權，均屬於中華人民共和國。香港之所以可以設立特區，乃是源自《憲法》第31條和第62(13) 條的規定，全國人大以此頒佈了《全國人大關於設立香港特區的決定》，同時頒佈了一條全國性法律：《香港基本法》，作為香港特區的憲制性文件。
國務院有權劃分特區行政區域
值得注意的是，根據《基本法》第7條，香港特區境內的土地和自然資源屬於國家所有，中央賦予特區政府管理、使用、分發和出租權，而香港特區之行政區域的面積大小，《基本法》本身並無明確規定。那麼，由誰來決定香港特區有多少面積呢？答案是國務院。依照《憲法》第89(18)條：國務院可在全國人大和全國人大常委授予的其他職權。與此同時，根據上面提到的《全國人大關於設立香港特區的決定》：「香港特別行政區的行政區域圖由國務院另行公布」，國務院自此便擁有了香港特區的區域劃分權。
事實上，香港特區現時的行政區域，本身便是由國務院頒佈的《第221號國務院令》和《香港特區行政區域圖》所決定，港府並沒有《香港特區行政區域圖》規定以外的土地管理、使用、分發和出租權，更沒有司法管轄權，反之則有。既然泛民主派堅持認為，只要高鐵高鐵聯檢大樓，或大樓內的內地口岸區，仍屬香港特區的行政區域，便必然違反《基本法》第18條和第22條，國務院便只剩下將該地收歸「國有」一途了。
從法理上而言，把高鐵站、聯檢大樓，或大樓內的內地口岸區收歸「國有」，程序也不複雜，便是重新頒佈一個新的《國務院令》，並修訂現行的《香港特區行政區域圖》即可。由於全國人大早已把香港特區行政區域的劃分權，授予給國務院，整個程序便不需再事先經過全國人大審議。另一方面，由於香港特區行政區域的面積大小，《基本法》並沒任何法律規定，所以把高鐵的內地口岸區收歸「國有」，便不須不需修改《基本法》，也不需在《基本法》〈附件三〉內加入全國性法律。
事實上，國務院在過去，已曾重新劃定澳門特區的水陸界線。在2015年12月16日國務院常務會議審議通過了新的《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖（草案）》，並公佈了新的《第665號國務院令》，把本來屬於珠海管轄的行政水域，以及澳門向珠海市租借的關閘澳門邊檢大樓，正式撥歸澳門，使澳門的水陸管轄面積將有原來的30平方公里，增至85平方公里。同樣原理，既然國務院可重新劃定澳門的水陸界線，也可重新劃定香港的水陸界線，把高鐵聯檢大樓，或者是聯檢大樓的部份樓層收歸「國有」，解決一地兩檢問題。
伸延閱讀
《基本法》
http://www.basiclaw.gov.hk/tc/basiclawtext/index.html
《憲法》
http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm
《全國人大關於設立香港特區的決定》
http://www.basiclaw.gov.hk/tc/basiclawtext/images/basiclawtext_doc10.pdf
《第221號國務院令》
http://www.basiclaw.gov.hk/tc/basiclawtext/images/basiclawtext_doc11.pdf
《第665號國務院令》
http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-12/20/content_10456.htm
文章只屬作者觀點，不代表本網立場。
